Rapport d’activités 2010 - Ingénierie, management et gouvernance des territoires

III. Evolution des programmes 

Tableau n°1 – Les collectivités territoriales appuyées en 2010

Pays	Communes urbaines	Communes/cantons ruraux	Régions/ Associations de commune
Madagascar	7	20	5
Bénin	-	19	3
Togo	1	3	-
Total	8	42	8

1. Améliorer les performances et les capacités de maîtrise d’ouvrage des collectivités

1.1 Bénin

a. Développement local et appui à la décentralisation – Département des Collines

L’année 2010 restera marquée par la fin du long processus de définition participative des Plans de Développement Communal pour les six communes des Collines. Démarrée en 2009, il a permis aux communes d’élaborer leurs PDC avec l’appui de leur association intercommunale (Groupement Intercommunal des Collines GIC). Ce choix d’internaliser la réalisation d’un tel document aura permis aux services communaux, aux animateurs de territoire et au personnel du GIC de renforcer fortement leurs capacités en matière d’animation et de planification territoriale.

Pour le GIC, ce fut également une année d’intense réflexion et d’évolution de ses statuts vers une gouvernance impliquant plus largement les élus des six communes. Ses nouveaux statuts, qui seront mis en place début 2011, prévoient une plus grande responsabilisation des maires et la participation de plusieurs délégués communaux au sein du Conseil intercommunal. Cette évolution était doublement nécessaire ; à la fois pour faciliter une reconnaissance du GIC par les acteurs externes mais aussi pour améliorer la mobilisation et l’appropriation par les communes de leur intercommunalité. Cette évolution repositionne l’instance de décision paritaire « Maires-Représentants villageois » de gestion du fonds d’investissement FDT au niveau d’une commission ad hoc du GIC.

Afin d’assurer une meilleure cohérence dans les actions de formation et d’appui conseil, le GIC a élaboré une stratégie intercommunale de renforcement des communes fin 2010.

Enfin, 2010 aura permis de valoriser l’expérience pilote au Bénin des Collines en renforcement de la gouvernance communale et intercommunale de l’eau, expérience acquise avec l’appui du CIDR et de la société ANTEA de 2006 à 2009. Le GIC et la SNV ont conçu un nouveau projet d’appui à la gouvernance de l’eau financé par la « Facilité Eau » de l’Union européenne.

b. Appui suisse au renforcement de la gouvernance locale dans le Borgou - ASGOL Borgou

Après la création fin 2009 de l’association pour le développement des communes du Borgou (ADECOB), le programme ASGOL-CIDR a poursuivi son soutien à cette intercommunalité en en assurant le secrétariat permanent avant que l’association ne recrute son propre personnel en juillet. ASGOL a mené des actions ponctuelles de renforcement des capacités des communes.

L’élaboration des PDC, réalisée par des consultants financés par un programme du PNUD/FENU, a bénéficié d’un appui organisationnel sur les phases de concertation. D’une manière générale, l’externalisation de la démarche choisie par les maires n’a pas permis une forte implication et appropriation par les acteurs communaux. Le programme ASGOL CIDR a accompagné les femmes élues du Borgou dans le montage de microprojets de développement.

c. Programme de développement local et d’appui aux communes de l’Alibori (PADC-Alibori)

A l’instar des Collines, les communes de l’Alibori ont achevé leurs PDC avec l’appui de leur association APIDA. Cette longue conception très participative a fortement mobilisé les services communaux et intercommunaux. Elle s’est traduite par des documents de qualité reconnus par la tutelle. Grâce à la contribution de l’ODETA, l’agence de développement économique mise en place par les communes, les PDC ont été renforcés en matière de développement économique.

Période électorale oblige, la mobilisation des maires en faveur de l’intercommunalité et du développement communal n’a pas toujours été aisée. Une réflexion sur l’évolution des statuts de l’APIDA a été engagée en 2010. La mise en œuvre des projets d’investissement FDL a souffert du retard des subventions FADEC par l’Etat. Ces difficultés ont accéléré la prise de conscience et la mobilisation des communes sur la nécessité d’améliorer le recouvrement de leurs ressources locales. La fiscalité fait désormais partie des priorités. L’association de communes APIDA s’est lancée dans l’élaboration d’un plan intercommunal de renforcement des capacités des communes et la conception d’une stratégie de promotion du genre à l’échelle communale et intercommunale. La mise en œuvre de ces nouvelles politiques interviendra en 2011.

En novembre 2010, se sont achevés les contrats des ADT jusque là agents de l’Etat mis à la disposition des communes via leur intercommunalité. L’APIDA a organisé un séminaire national sur le métier et l’avenir des ADT au Bénin mi novembre. A cette occasion, l’Etat a réaffirmé son engagement en faveur de l’animation territoriale et a proposé de soutenir financièrement les associations de communes afin qu’elles recrutent directement les ADT.

1.2. Madagascar

a. Intercommunalité de service entre les pôles urbains de la Région SAVA pour la promotion du développement local

Pour son avant dernière année, ce programme de renforcement des communes urbaines en matière de gouvernance locale et de maitrise d’ouvrage cherche à pérenniser ses actions. Après des années d’effort, il est parvenu à faciliter la création d’une association des quatre communes urbaines de la région SAVA. Cette association « Tia Sava », véritable plateforme de développement local urbain est composée d’élus et d’agents des services communaux mais aussi de représentants de la société civile et d’acteurs économiques. Elle s’est consolidée en 2010 avec la mise en à disposition par le PDLU d’un directeur de l’association et la réflexion sur son plan stratégique 2010-2011.

A travers des formations, la mise en réseaux et l’appui conseil des acteurs communaux, le renforcement des communes s’est, en partie, organisé autour de la mise en œuvre des investissements cofinancés par le FDF (environ 170 000 euros investis en équipements de proximité dans les quartiers par les communes urbaines, dont une école, un marché, 5 puits et 2 pistes et ponts). Dans le contexte de crise politique, la mobilisation des contreparties des communes (20% des investissements) s’est révélée parfois difficile. L’année 2010 aura permis la création de services communaux d’animation territoriale avec l’appui des animateurs de territoires urbains du PDLU dans trois communes. Cette reconnaissance par les communes de la fonction d’animation de la gouvernance locale contribue à la pérennisation des acquis du programme PDLU SAVA.

b. Programme de développement des pôles urbains de la Région DIANA (PDPU)

Les trois pôles urbains (associations intercommunales composées de communes urbaine et communes rurales périphériques) ont renforcé leurs capacités d’appui à leurs communes membres. Les diagnostics organisationnels élaborés pour les seules communes urbaines ont été temporairement suspendus. Les plans de renforcement des capacités doivent encore être débattus et validés collectivement. La crise politique et la proximité des élections locales (finalement reportées) n’ont pas permis d’avancer. Cette crise a accru les difficultés financières des communes et réduit leurs capacités de cofinancement des investissements dans les quartiers. L’amélioration des ressources financières locales et la fiscalité sont les priorités des communes. Les pôles urbains comme le PDPU ont renforcé leurs capacités en se dotant des compétences spécialisées.

Les réalisations 2010, cofinancées sur des fonds FDF 2009, ont permis aux communes appuyées par leurs associations respectives de se renforcer sur toute la chaine de maitrise d’ouvrage. Ces premières actions réalisées sur 19 quartiers (dont 2 écoles, 5 marchés, 23 puits et 1 piste) ont permis une meilleure reconnaissance de la commune par les populations. Ces prêt de 140 000 euros d’investissements ont été cofinancés (de 10 à 20%) par les communes.

Le programme PDPU a intégré un volet « Eau et assainissement » pour le pôle urbain d’Ambanja. Cette nouvelle composante du projet permettra de renforcer les capacités sectorielles des communes et de l’intercommunalité en matière de politique d’amélioration de l’accès à l’eau potable et l’assainissement.

Enfin, le programme PDPU s’est doté pour lui-même, mais aussi pour ces collectivités partenaires, d’un nouveau dispositif de suivi évaluation permettant de suivre, entre autres indicateurs, leurs performances en matière de maîtrise d’ouvrage.

1.3. Togo

Programme d’appui aux dynamiques de territoires et à la gouvernance locale dans les préfectures du Haho et du Moyen-Mono - PAGLOC

Le programme d’appui à la gouvernance locale PAGLOC n’a démarré qu’en octobre 2010. Les premiers constats témoignent de l’extrême faiblesse de ces collectivités togolaises et de la nécessité de prévoir, avant toute action de formation, un renforcement en personnel.

2. Soutenir les modes de gouvernance favorables à l’aménagement et la gestion durable des territoires

a. Programme de développement local et appui à la décentralisation du Département des Collines et programme de développement local et d’appui aux communes de l’Alibori

Avec l’élaboration concertée des PDC, les 12 communes appuyées par leurs intercommunalités ont renforcé les instances de gouvernance locale aux niveaux communal (CCAC, groupes thématiques) et infra communal (assemblées d’arrondissement). Ces instances composées de représentants des villages, de la société civile, de services déconcentrés de l’Etat ont été fortement impliqués dans la stratégie et la programmation des plans communaux. Le dynamisme de ces instances lié au processus planification et au soutien des associations de communes reste à confirmer dans la mise en œuvre des PDC. Si les services communaux se sont fortement impliqués, les maires ont été peu disponibles en fin d’année. Le succès des instances de gouvernance communale exige une volonté et un engagement politique fort.

Outre l’élaboration de plans de développement et d’aménagement communal spatialisé, les communes avec l’appui de leurs associations se sont lancées dans la définition d’une stratégie « genre » à intégrer dans leurs plans d’actions.

L’évolution institutionnelle des Collines se traduit par de nouvelles instances intercommunales de concertation : les assises du territoire tandis que le Comité de territoire devient une commission ad hoc de gestion des financements FDT sous la responsabilité d’un vice président du GIC.

Sans nécessairement faire référence au concept de développement durable, les PDC élaborés dans les Collines et l’Alibori constituent de véritables projets de développement durable des territoires. Ils en ont intégré toutes les composantes : économiques, sociales, environnementales, gouvernance et de long terme.

Un élément nouveau dans les communes des deux départements aura été l’attention portée sur l’échelon arrondissement dans la planification et la mise en œuvre des PDC. Enfin, autre innovation 2010, pour la première fois, les PDC intègrent le soutien aux projets d’initiative locale portés par les associations ou les communautés. Des fiches actions définissent les modalités d’identification, de sélection et de soutien de la commune à ses initiatives. Reconnaissant ainsi que le développement communal ne se limite pas aux actions sous maitrise d’ouvrage communale.

b. Appui suisse au renforcement de la gouvernance locale dans le Borgou - ASGOL Borgou

Le programme a permis l’organisation et l’animation des instances de concertation communale (CCAC) et d’arrondissement dans le cadre des PDC. Animés par des consultants extérieurs, ces instances restent fragiles et peu pérennes par manque d’implication des maires comme des services communaux.

Les activités de promotion de l’équité Femmes-Hommes, notamment des femmes élues, ont pu être développées. En termes de gouvernance, ASGOL aura permis avec la Direction National de l’Aménagement du Territoire, d’expérimenter la mise en place de trois EDP (Espaces de développement partagé), regroupements de deux ou trois communes autour d’un projet concret.

c. Intercommunalité de service entre les pôles urbains de la Région SAVA pour la promotion du développement local

En 2010, le programme a soutenu la création et l’animation de forums associatifs rassemblant les associations de jeunes et de femmes dans chacune des communes urbaines. Outre un appui au management de projet, le programme et les communes ont pu organiser, avec ces forums, des appels à projets destinés à soutenir des microprojets d’initiatives locales dans les quartiers.

Une redynamisation des Comités de développement de Fokontany (CDF) a été menée avec les communes urbaines. Une instance de dialogue entre les quartiers et la commune urbaine a été instaurée avec succès. Elle se tient mensuellement et est élargie tous les trimestres à d’autres acteurs du développement communal (OSC, ONG, STD).

Enfin, l’association intercommunale « Tia SAVA » des quatre communes urbaines a fait ses premiers pas en 2010. Elle se définit comme une plateforme de développement, capable de porter toute initiative de développement impliquant au moins deux communes urbaines.

d. Programme de développement des pôles urbains de la Région DIANA (PDPU)

Au niveau des communes et des pôles urbains, des Comités de Fokontany se mettent progressivement en place dans les quartiers choisis par les communes et élaborent leurs plans de développement de fokontany. Les représentants de ces quartiers se retrouvent régulièrement avec la commune dans une nouvelle instance de dialogue (CCF Conseil Commune Fokontany). Enfin, la commission Intercommunale de Financement (CIF) se réunit à l’échelle de chaque pôle urbain pour instruire les projets communaux soutenus par l’association de communes.

Le programme a encouragé la création de plateformes associatives communales de femmes et de jeunes dans les communes, y compris rurales. Ces plateformes constituent de nouveaux interlocuteurs pour les responsables communaux. Elles sont représentées dans la commission intercommunale de financement (CIF).

Au niveau régional, dans le cadre de l’élaboration du Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire, une CRAT (Commission Régionale d’Aménagement du Territoire) a été mise en place. Composée de plusieurs services déconcentrés de l’Etat et de quelques représentants des communes et pôles urbains, elle a accompagné la conception du diagnostic du SRADDT en 2010. La région, en 2010, a été un partenaire difficile à mobiliser du fait de ses capacités limitées et de ses liens avec le gouvernement provisoire.

Le dispositif de suivi évaluation ambitieux mis en place en 2010 sur le programme PDPU permettra de suivre le renforcement de la gouvernance locale des territoires de DIANA.

3. Promouvoir des dispositifs efficaces et pérennes d’appui au développement économique local

a. Programme de développement local et d’appui aux communes de l’Alibori (PADC-Alibori) – Volet développement économique local

Lancée officiellement fin 2009, l’ODETA (Organisation pour le Développement Economique des Territoires de l’Alibori) a véritablement démarré ses activités début 2010 avec le recrutement d’une équipe technique (un directeur et deux chargés de mission « développement agricole » et « gestion d’entreprises ») et l’arrivée d’un conseiller technique DEL CIDR en avril.

Elle est pilotée par un comité de suivi composé de 25 acteurs publics et privés du développement économique local parmi lesquels des représentants de l’APIDA et des services déconcentrés de l’Etat. Le comité de suivi se réunit tous les trimestres en séances plénières et commissions thématiques (foire intercommunale et plans communaux ; modalités institutionnelles et financières ; filières et warrantage ; appels à projets DEL et partenariat public-privé).

L’ODETA a très rapidement accompagné la réalisation de projets concrets comme l’organisation d’un Foire intercommunale à Malanville en mai 2010 : 40 exposants de tous secteurs économiques de l’Alibori, du Borgou, de Cotonou, du Niger et du Burkina, des manifestations sportives et culturelles, etc. L’immense succès économique mais aussi culturel et social a procuré une forte lisibilité à l’agence. Cette première action départementale dans le domaine économique a renforcé l’intercommunalité et l’implication des maires. Après cette foire, l’ODETA a mené de nombreuses actions parmi lesquelles :

 La mise en place d’un mécanisme de warrantage « maïs » : 2 500 producteurs sensibilisés, 1 500 effectivement engagés, formés et organisés en groupes de solidarité, partenariats signés avec deux institutions de microfinance (FECECAM et SIAN S’ON) et les organisations de producteurs de Banifoara, Kandi et Segbana, 443 tonnes stockées, 40 millions de crédits octroyés.
 L’appui aux porteurs de projets DEL via un mécanisme d’appels à projets : choix des thématiques prioritaires par le comité de suivi (« femmes et développement » et « accès au marché »), pré-identification des organisations capables de répondre à l’appel à projets, mise en place des instances de gestion de l’appel à projets (comité de pilotage et comité de suivi technique), information et formation des candidats, lancement de l’appel, 18 dossiers reçus, 6 projets sélectionnés portés par des ONG locales appuyant des groupements de producteurs (Fromage, tissage, mise en marché Riz, maraichage), environ 650 bénéficiaires dont 500 femmes. Ces projets n’ont été lancés officiellement que fin 2010.
 L’appui aux communes pour le volet économique des PDC : les techniciens de l’ODETA ont participé, aux cotés des techniciens de l’APIDA, aux ateliers de programmation PDC de chacune des communes de l’Alibori pour alimenter les membres de ces commissions thématiques « économie locale » d’analyse diagnostic et de propositions pertinentes.
 La réalisation d’études sur les filières « Arachide », « Maïs » et « Miel » : les études « Arachide » et « Maïs » confiées à des cabinets béninois sont destinées à préciser un plan de renforcement de chacune des filières. Les études « Miel » visent à la création d’une miellerie dans l’Alibori dès 2011.

b. Programme de développement des pôles urbains de la Région DIANA (PDPU)

La promotion du Développement économique à l’échelle régionale fait partie des objectifs du programme PDPU DIANA. Un Fonds de Développement Economique Local a été mobilisé pour soutenir des porteurs de projets DEL sélectionnés par appel à projets régional. Fin 2009, un appel à projets a été lancé par la Région et le programme PDPU sur la thématique de l’emploi des jeunes. Une première sélection de projets a été soutenue. Puis un second appel à projets a été lancé au 1er semestre 2010. Au total, une vingtaine de porteurs de projets de formation professionnelle, d’appui conseil à la recherche d’emplois, etc. ont été accompagnés et soutenus pour un cofinancement total d’environ 20 000 euros.

Dans le même temps, le programme renforçait ses capacités en matière de développement économique et soutenait la Région DIANA dans la mise en place d’instances de suivi du Schéma Régional d’Aménagement du Territoire, notamment la commission régionale « Développement économique » composée d’acteurs économiques, d’organisations professionnelles et de directeurs régionaux des services de l’Etat. Désormais, l’appel à projets FDEL sera piloté par cette commission régionale « DEL » qui, selon les priorités régionales en matière de développement économique, orientera la sélection des projets avec l’appui du PDPU.

4. Adapter l’organisation, diversifier les activités du département et développer des alliances au Sud

En 2010, deux nouveaux programmes ont été lancés en fin d’année :

 Le PAGLOC, programme d’appui aux dynamiques de territoires et à la gouvernance locale au Togo mené en partenariat avec l’ONG « Entreprises Territoires et Développement »
 Le volet « Eau et Assainissement » du pôle urbaine d’Ambanja à Madagascar.

Un troisième nouveau programme conçu en 2010, par le département sera lancé début 2011. Il s’agit du PADSU à Madagascar, Programme d’Appui au Développement Social Urbain de la commune urbain de Diégo-Suarez.

Contrairement aux prévisions, la coordination régionale Afrique de l’Ouest n’a pas été mise en place en 2010. Ces modalités seront réétudiées en 2011 en fonction des résultats des évaluations externes des programmes Borgou et Collines. Sa mise en place est envisagée pour 2012. Partiellement financée sur les nouveaux programmes, la Coordination technique nationale Madagascar n’a également pas pu se mettre en place en 2010 et le sera en 2011. Ce report des coordinations régionales a occasionné une charge plus importante de travail pour le département et d’appui technique aux programmes.

Après un cycle sur la gouvernance territoriale en novembre 2009, le département a organisé deux semaines de formation sur la planification territoriale en 2010. Huit stagiaires du Bénin, du Burkina, du Togo et de Madagascar ont participé à cette formation à Autrêches début novembre. En 2011, le département proposera un cycle (deux semaines) de formation sur le renforcement de la performance des communes.

Le département, en tant que représentant du CIDR, a participé activement aux activités du réseau F3E. Il a développé des activités de communication interne et externe : présentation du plan d’orientation stratégique du CIDR à Cotonou en juin 2010, rencontres inter-programmes tous les deux mois au Bénin, et la conception de fiches de présentation des programmes.